Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека выступает с критикой законопроекта, дающего право признавать СМИ «иностранными агентами», и просит Совет Федерации отклонить документ и направить его на доработку в Государственную Думу.
Экспертное заключение, в котором отражена позиция правозащитников, направлено сегодня на рассмотрение верхней палаты парламента.
Предложенные депутатами поправки в статьи 10.4. и 15.3. Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и статью 6 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» были одобрены Госдумой в третьем чтении 15 ноября. Согласно предложениям, иностранные СМИ, получающие финансирование из-за рубежа, могут быть признаны в России «иностранными агентами». Решение о том, какие СМИ будут отнесены к «иностранным агентам», будет принимать Минюст.
По результатам рассмотрения законопроекта, Совет по правам человека отмечает его следующие основные недостатки:
— Нарушение тезауруса Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
— Отсутствие правовой определенности при определении субъектного состава правоотношений.
— Нарушение тезауруса Закона о СМИ.
— Нарушение структуры Закона о СМИ.
— Отсутствие оснований для признания иностранного СМИ выполняющим функции иностранного агента.
— Нарушение предмета регулирования Закона об НКО.
— Введение дополнительных ограничений, не предусмотренных правовым статусом «нежелательных организаций».
— Процедурные нарушения при принятии закона.
Экспертное заключение подготовлено постоянной комиссией по граджанскому участию в правовой реформе и поддержано большинством членов Совета.
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека
на федеральный закон «О внесении изменений в статьи 10.4. и 15.3. Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и статью 6 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»
В Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Совет) рассмотрен федеральный закон «О внесении изменений в статьи 104 и 153 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и статью 6 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» (проект № 275060-7), принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 15 ноября 2017 г. (далее – анализируемый Закон).
По результатам рассмотрения Совет считает необходимым отметить следующие основные недостатки принятого закона.
1. Нарушение тезауруса Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
Действующая редакция части 1 статьи 15.3. Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Закон об информации), в которую анализируемый Закон вносит изменения, говорит об обнаружении информации, распространяемой с нарушением закона. В новой редакции (подпункт «а» пункта 2 статьи 1 анализируемого Закона) данная норма говорит уже об обнаружении не только информации, но также и информационных материалов. При этом не только не разграничиваются указанные понятия, но и впоследствии объединяются в термин «распространяемая с нарушением закона информация». Целесообразность введения сразу двух новых терминов в указанную статью никак не мотивирована в пояснительной записке к анализируемому Закону.
Вызывает сомнения выбранная авторами анализируемого Закона формулировка — «распространяемая с нарушением закона информация», поскольку Закон об информации последовательно говорит об «информации, распространение которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается » (см., подпункт 4 пункта 3 статьи 5). В случае вступления в силу анализируемого Закона неминуемо возникнет вопрос, в каком случае налицо «информация, распространение которой в России запрещено», а в каком — «распространяемая с нарушением закона информация».
Если предположить, что целью данной терминологической новеллы является формирование самостоятельного понятия с обособленным правовым содержанием, то авторам анализируемого Закона следовало дополнить тезаурус Закона об информации (см. статью 2), новым понятием — «распространяемая с нарушением закона информация».
В пояснительной записке отсутствует также обоснование замене действующей правовой конструкции части 1 статьи 15.3. Закона № 149-ФЗ «направляют требование» на «обращаются с требованием» применительно к полномочиям Генерального прокурора России и его заместителей.
2. Отсутствие правовой определенности при определении субъектного состава правоотношений.
Статья 2 анализируемого Закона дополняет статью 6 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее — Закон о СМИ) частью 3, в которой используется понятие «иностранная структура без образования юридического лица», которое трудно признать корректным с точки зрения требований правовой определенности. Оно не имеет ни легального определения, ни сколько-нибудь существенной правовой определенности, а потому на практике неизбежно вызовет затруднения при определении субъектного состава возникающих правоотношений.
Отечественному гражданскому законодательству известно понятие «структурное подразделение юридического лица», которое объемлет представительства и филиалы, не являющиеся юридическими лицами. Кроме того, ст. 23 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет право гражданина «заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица». Таким образом, с очень приблизительным применением аналогии права термин «иностранная структура без образования юридического лица» может означать, как филиал (представительство) иностранного юридического лица, либо иностранный филиал (представительство) российского юридического лица, либо иностранное объединение физических лиц, включая группы в социальных сетях и т.п.
3. Нарушение тезауруса Закона о СМИ.
Предусмотренная статьей 2 анализируемого Закона определение понятия «иностранное средство массовой информации» нарушает тезаурус Закона о СМИ, безосновательно смешивая правовой режим средства массовой информации (которое, согласно абз. 3 ст. 2 Закона о СМИ не более чем «форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием)») и правовые статусы редакции, издателя, вещателя, распространителя, то есть лица, осуществляющего производство и выпуск средства массовой информации, его издание, вещание, распространение его продукции (оно может быть как юридическим лицом, так и гражданином, объединением граждан без образования юридического лица – абз. 9, 12, 13, 15 ст. 2).
Совмещение правовых статусов редакции, издателя, распространителя с правовым режимом средства массовой информации Закон о СМИ допускает лишь применительно к информационным агентствам (ч. 1 ст. 23), что отражает их специфику. Напротив, совмещение этих правовых статусов и правового режима СМИ применительно ко всем средствам массовой информации создает внутреннее концептуальное противоречие в Законе о СМИ, разрушает его тезаурус, препятствует его адекватному правоприменению.
Как подчеркивается в п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»», «само по себе средство массовой информации не может иметь каких-либо прав и обязанностей и, соответственно, не является лицом, участвующим в деле». Следовательно, без приведения понятия «иностранное средство массовой информации» в соответствие с тезаурусом Закона о СМИ, предусмотренное статьей 2 анализируемого Закона положение, согласно которому «иностранное средство массовой информации, выполняющее функции иностранного агента, несет права и обязанности, предусмотренные Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» для некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», оказывается лишенным всякого юридического смысла.
Точно так же невозможно применить «к иностранному средству массовой информации… положения Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», регулирующие правовой статус некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента», поскольку СМИ вообще не являются организациями.
4. Нарушение структуры Закона о СМИ.
Статья 2 анализируемого Закона предусматривает внесение двух дополнительных частей в статью 6 Закона о СМИ. При этом предмет регулирования вносимых новелл (правовой статус иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента), не соответствует предмету регулирования статьи 6 Закона о СМИ «Применение Закона», которая определяет пределы действия данного закона в пространстве и по кругу лиц.
С учетом структуры Закона о СМИ следовало включить новеллы, касающиеся правового статуса иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента, в главу VI «Межгосударственное сотрудничество в области массовой информации». Тем более, что в этой главе уже есть правовая норма, согласно которой «Правительством Российской Федерации могут быть установлены ответные ограничения в отношении корреспондентов средств массовой информации тех государств, в которых имеются специальные ограничения для осуществления профессиональной деятельности журналистов средств массовой информации, зарегистрированных в Российской Федерации».
Аналогичная правовая модель, опирающаяся на международно признанный принцип взаимности, могла бы быть сконструирована применительно к иностранным средствам массовой информации.
5. Отсутствие оснований для признания иностранного СМИ выполняющим функции иностранного агента.
Предлагаемая в статье 2 анализируемого Закона новелла не указывает никаких иных оснований для признания иностранного средства массовой информации выполняющим функции иностранного агента кроме наличия финансирования из иностранных источников. Однако совершенно очевидно, что любое иностранное СМИ финансируется именно из иностранных источников (доходы от рекламы, подписки, продажи прав и т.д.). Напротив, иностранные СМИ, финансируемые из российских источников, крайне немногочисленны. Следовательно, любое иностранное СМИ может быть признано выполняющим функции иностранного агента совершенно произвольно, по решению Министерства юстиции Российской Федерации. С учетом требований части 1 статьи 6 Закона о СМИ следовало бы при построении данной правовой конструкции указать, что речь может идти только о средствах массовой информации, продукция которых распространяется на территории Российской Федерации. В отсутствие такого уточнения данная правовая норма может трактоваться как вмешательство в правовые системы иностранных государств.
6. Нарушение предмета регулирования Закона об НКО.
Нельзя признать юридически корректным возложение на «иностранные средства массовой информации, выполняющие функции иностранного агента», обязанностей, предусмотренных Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон об НКО). Поскольку иностранные лица, «распространяющие предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы», могут быть не только некоммерческими организациями, но также физическими лицами и коммерческими организациями, постольку регулирование их деятельности выходит за пределы предмета регулирования Закона об НКО.
7. Введение дополнительных ограничений, не предусмотренных правовым статусом «нежелательных организаций».
Изменения, вносимые анализируемым Законом в статью 15.3. Закона об информации, предусматривают внесудебную блокировку информационных ресурсов, на которых размещены информационные материалы иностранной или международной неправительственной организации, деятельность которой признана нежелательной на территории Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации».
Наличие в открытом доступе значительного числа технологий (Tor, VPN и мн. др.), позволяющих обходить используемые Роскомнадзором блокировки интернет-ресурсов по IP-адресу, со всей очевидностью дает основания говорить о неэффективности данного механизма.
Авторы анализируемого Закона отмечают в пояснительной записке, что учитывая возможность владельцев сайтов обжаловать судебное решение о блокировке в течение трех месяцев со дня его вынесения, реализация запрета на распространение нежелательными организациями информации и блокировка используемых ими интернет-ресурсов могут затянуться на срок до одного года. Кроме того, после принятия решения об ограничении доступа к интернет-ресурсу организация может создать новый ресурс, для блокировки которого необходимо будет повторить всю процедуру заново.
Таким образом, по мнению авторов анализируемого Закона несовершенство механизма блокировок, применяемого Роскомнадзором, является достаточным основанием для отказа иностранным и международным организациям, деятельность которых признана нежелательной на территории Российской Федерации, в праве на судебное обжалование действий органов исполнительной власти. Однако следует иметь в виду, что такое ограничение не предусмотрено Федеральным законом от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации».
8. Процедурные нарушения при принятии закона.
Отмеченные недостатки анализируемого Закона в значительной степени предопределены тем, что его концепция была существенным образом изменена во втором чтении. Согласно данным официального сайта Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации законопроект № 275060-7 в первом чтении предусматривал внесение изменений только в статью 15.3. Закона об информации. Однако в ходе подготовки проекта ко второму чтению существенным образом были изменены не только его наименование, но и концепция. В новой редакции изменения вносились не только в Закон об информации, но и в Закон о СМИ.
При этом никакой логической связи между корректировкой механизма блокировки интернет-ресурсов и формированием института иностранных средств массовой информации, выполняющих функции иностранного агента, не просматривается.
Чтобы столь кардинально изменить концепцию законопроекта № 275060-7, не нарушив при этом Регламент Государственной Думы, следовало сначала вернуть его в первое чтение, чего, однако, сделано не было.
С учетом изложенного, Совет рекомендует отклонить федеральный закон «О внесении изменений в статьи 10.4. и 15.3. Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и статью 6 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» и вернуть его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации для устранения выявленных недостатков.
Настоящее экспертное заключение подготовлено в соответствии с подпунктом «д» пункта 4 Положения о Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2011 г. № 120, и принято Советом путем заочного голосования «20» ноября 2017 г.
Председатель Совета М. Федотов
